4 de mar. de 2009

O novo paradigma do desenvolvimento regional de Boisier

Na defesa de um novo paradigma, Boisier (1989), evidencia que não é possível abandonar totalmente o arsenal teórico utilizado pelo antigo. Assim, na nova proposta de desenvolvimento regional estarão contido algumas características do chamado modelo “centro-abaixo”.
No entanto, deve haver algumas superações existentes no velho paradigma, e a primeira a ser defendida por Boisier é a separação artificial entre sujeito e objeto do planejamento do desenvolvimento. Deste modo, é fundamental que a região passe de coadjuvante para protagonista e que o espaço geográfico seja reconhecido como espaço social.
Todavia, tal superação não pode ser resultado de leis ou decretos, ser sujeito do desenvolvimento regional deve ser um ato de vontade.
Boisier chama a atenção para o fato de que o caráter autocontido do planejamento regional pode trazer sérios problemas, pois, “as políticas econômicas de natureza global e de natureza setorial não são, em geral, neutras; ao contrário, têm efeitos indiretos de sinal e magnitude nas diferentes regiões” (BOISIER, 1989, p.596). Deste modo, o crescimento de certa região está estritamente associado ao impacto de tais políticas e elas podem ter um efeito maior, tanto positivo quanto negativo, que das próprias políticas regionais.
Sendo assim, o planejamento ou as políticas de desenvolvimento regional é, na verdade, uma espécie de prolongamento das políticas econômicas globais e setoriais.
Nessa circunstância, os responsáveis pela política de desenvolvimento local devem ser incorporados às equipes dos que decidem ou planejem a política econômica, também estes deverão ter consciência dos efeitos regionais indiretos das suas decisões.
Um outro ponto a ser superado é o caráter monodisciplinar, economicista, no enfoque dos problemas regionais, este ponto é conseqüência direta do ponto discutido acima. Boisier (1989, p. 595), afirma:

Se as comunidades regionais ou, em termos mais gerais, se a equação região-sociedade tem existência real, entender e desentranhar os conflitos, as possibilidades de acordo e consenso, a repartição do poder e os diversos mecanismos através dos quais se canalizam as demandas, já não compete, única e exclusivamente, aos economistas ou à Economia como ciência e como prática.

Logo, o desenvolvimento regional deve ter dimensões sociais e políticas e será alicerçado em demandas, não só econômicas, mas também estarão associadas a etnias, a culturas, resumindo, a movimentos sociais, locais bastante diversificados. Por isso, a colaboração de outros cientistas sociais, antropólogos, sociólogos, políticos entre outros, é de fundamental importância no planejamento, quer a nível central como local.
Além, das superações que foram recém citadas, o desenvolvimento regional a longo prazo, segundo Boisier (1989) depende da interação dos três processos seguintes:

i) Da participação da região, no uso dos recursos nacionais.

Primeiramente, o autor pontua que o desenvolvimento de certa região está vinculado ao processo de alocação inter-regional dos recursos, ou melhor, o montante de recursos que são alocados na região, recursos estes de natureza estritamente econômica e que são, explicita ou implicitamente, disputados por outras regiões. Esse processo é essencialmente exógeno à região, pois se relaciona as decisões que pertencem ao âmbito do governo nacional ou central.
O fato do desenvolvimento regional depender de recursos externos ou exógenos, foi denominado por Santos et al. (2004) de restrição externa regional.
Quando Boisier defende que o desenvolvimento local depende de alocação de recursos de outras esferas governamentais, limita o desenvolvimento a gastos públicos, de fato, há exemplos de cidades que cresceram baseadas em gastos públicos com Belo Horizonte e Brasília. No entanto, Santos et al. (2004) mostram que outros fatores podem causar o mesmo efeito da alocação de recursos públicos, ou melhor, dilatar a restrição externa regional.
Os gastos que dinamizam a economia local são os gastos autônomos que, além dos gastos públicos, são formados pelas exportações, investimentos em substituição de importação e consumo autônomo.
Entre os gastos autônomos o consumo é o que tem menor possibilidade de alavancar o crescimento econômico local. Como ele está associado à riqueza, o seu crescimento vai reduzir a riqueza das famílias ou aumentar o endividamento. As famílias detentoras de elevadas riquezas, de regra, não consomem mais do que suas rendas, pois a propensão marginal a consumir, de tais famílias, é inversamente proporcional à renda. Já as famílias que não possuem riqueza têm dificuldades de gastar mais do que sua renda por longos períodos, pois estes gastos se baseiam em aumento do endividamento líquido e os bancos e o comércio impõem restrições ao endividamento dos seus clientes (SANTOS et al. 2004).
Logo, como o consumo autônomo depende da renda da localidade, o crescimento de uma cidade não pode ser capitaneado pelo consumo autônomo.
O crescimento da economia local é explicado pela elevação das exportações, dos gastos governamentais de esferas superiores, da substituição de importação, investimentos externos sem retorno e renda enviada de fora da região. Esses itens do gasto ou renda não dependem do crescimento da renda da localidade para aumentarem, eles dependem muito mais de fatores externos do que interno.
Santos et al. (2004) listou os fatores que podem e os que não podem trazer crescimento para uma região.
Os fatores diretos responsáveis pela dilatação da restrição externa são:
- Crescimento das exportações
- Crescimento dos investimentos em substituição de importação
- Crescimento dos investimentos sem retorno
Os fatores indiretos são:
- Investimento na infra-estrutura econômica da região
- Investimento na infra-estrutura social da região
- Investimento em serviços centralizados de alta escala de operação que oferecem novos serviços anteriormente ausentes na região e que de alguma forma aumenta a competitividade das empresas regionais ou sua capacidade de atrair novos investimentos.
Em contra partida existem as fontes que não levam ao crescimento, são os gastos que aumentam a divida externa liquida da região, como por exemplo:
- Crescimento, superior às exportações, dos investimentos privados em setores que não trazem aumento das exportações, substituição de importação ou melhoria na capacidade de atração de pessoas e investimento para a região.
- Crescimento autônomo do consumo
- Crescimento, acima das exportações, dos gastos públicos do governo regional em setores que não trazem aumento das exportações, substituição de importações ou melhoria na capacidade de atração de pessoas e investimento da região.
Pelo exposto, conclui-se que o crescimento econômico de uma região depende dos dilatadores estruturais da restrição externa que são as fontes de demanda autônomas que não reduzem a capacidade de gasto dos residentes ou do governo local ou que aumentam a competitividade da região.

ii) Do signo e da magnitude do impacto que o quadro global da política econômica tem sobre a região.

Em segundo lugar, continua Boisier, o desenvolvimento de uma região está relacionado com os efeitos, locais, implícitos ou indiretos das políticas macroeconômicas e setoriais. Em alguns casos, o efeito indireto dessas políticas poderá ser um fator coadjuvante do desenvolvimento local, em outras o efeito poderá ser contraproducente e de tal magnitude que freará o impacto positivo originado pela alocação dos recursos.
No entanto, tem-se observado o tratamento quase nulo deste tema na literatura sobre desenvolvimento regional, o que tem sido um grande problema, pois tal tema é uma questão óbvia, pois ninguém pode admitir a neutralidade de qualquer política econômica.
Isto acontece por que grande parte do debate e da controvérsia sobre desenvolvimento regional está centrada nas decisões de investimentos tais como as prioridades e a localização dos investimentos públicos. Todavia, outras decisões sobre políticas de governo podem ter maior impacto nos modelos de desenvolvimento, como por exemplo, a política de comércio exterior e as tarifas de proteção à indústria nacional ou a produtos agropecuários específicos ou a matérias-primas, bem como a subsídios às exportações, poderão afetar significativamente o curso do desenvolvimento regional.
Os impactos regionais das decisões das políticas macroeconômicas e setoriais não são tão claras e visíveis como a localização dos recursos públicos, mesmo assim, as políticas macroeconômicas e setoriais constituem, com freqüência, as influências mais importantes no desenvolvimento regional.
Logo, um aspecto fundamental no planejamento do desenvolvimento local é avaliar, cuidadosamente, o impacto geral de, pelo menos, algumas das políticas macroeconômicas setoriais de maior significação. Se for comprovada a presença de um impacto positivo tais políticas podem impulsionar o desenvolvimento local, mas, caso verifique um impacto negativo, surge um papel adicional para os gestores regionais que é o que conduz à negociação do plano de discriminação regional das políticas ou estabelecimento de medidas compensatórias.
Assim, como a alocação de recursos, este processo também é uma força exógena ao local, pois tais decisões são controladas pelo estado central.
Pelo exposto, o crescimento regional dependerá do resultado da soma de duas forças, exógenas, que poderão ter sinais contrários: a participação da região na dotação de recursos e a forma como a mesma é afetada pela política econômica geral.
Quando houver uma convergência destes dois fatores, haverá numa região, Estado ou Município, uma elevação dos níveis de produção, de renda, de emprego e da base tributável. Caso essas elevações forem maior que o crescimento populacional, os valores per capita do produto e da renda regional se expandem, evidenciando que a localidade está vivendo uma etapa favorável na sua trajetória de crescimento econômico e por isso estará havendo um aumento na quantidade de bens e serviços à disposição dos seus habitantes, (HADDAD, 2004).
No entanto, mesmo com o crescimento econômico pode não ocorrer um processo de desenvolvimento econômico e social se na região não existir peculariedades que serão descritas no próximo tópico.

iii) Da capacidade de organização social da região.

O ponto crítico que determina a passagem da situação de crescimento econômico, entendido como o crescimento da produção e da renda, a uma mais complexa situação de desenvolvimento é a organização social do local. Este processo tem relação direta com o aumento da capacidade regional para reter e reinvestir o excedente econômico advindo pelo crescimento, também de um permanente e crescente melhoramento social e uma preservação ambiental. Ao contrário dos processos acima descritos, este tem um caráter essencialmente endógeno à região, Boisier (1989).
Assim, o desenvolvimento de uma região implica na capacidade de internalizar regionalmente o próprio crescimento. Numa linguagem econômica, equivale à capacidade para reter e reinvestir na região uma proporção significativa do excedente gerado pelo crescimento econômico.
No entanto, a retenção e o reinvestimento pode não acontecer caso não exista na região uma classe empresarial que perceba as oportunidades geradas pela alocação de recursos para a região como pelo efeito, positivo, das políticas econômicas.
Caso não haja um empresariado local capaz de assumir os riscos de investimentos associados a novas atividades regionais, muitas das oportunidades serão aproveitadas por investidores extra-regionais, nacionais ou internacionais, com pouca inclinação a reinvestir regionalmente e “com elevada tendência para retirar o capital, quando deixam de existir condições de exceção na região” Boisier (1989. p.615).
Os empresários locais, caracterizados pelas micros e pequenas empresas, têm uma tendência a reinvestir seus lucros na própria região, uma vez que é muito difícil relocalizá-los, por isso são praticamente obrigados a reinvestir os lucros em suas próprias atividades e no próprio local. De início, o investimento mais coerente para os lucros acumulados são as exportações, porém as oportunidades de exportação, rendáveis, costumam ser limitadas, impelindo as empresas locais, com alta capacidade de acumulação, a passarem a procurar novas oportunidades de investimento para seu capital. Uma nova oportunidade é a diversificação produtiva e o desenvolvimento de novos produtos, Santos, Diniz e Barbosa (2004).
Já os empresários forasteiros, geralmente relacionados com as grandes empresas, não se vêem presos à região e o reinvestimento dos lucros dependerá de alguns fatores como crescimento da demanda, necessidade de inovação entre outros, uma vez que eles têm um leque maior de opções de investimento.
Para Llorens(2001) é necessário um “entorno territorial inovador” para que haja retenção do excedente, Amaral Filho(1999) defende que é preciso que as empresas de uma região formem um Arranjo Produtivo Local que é uma das novas estratégias do desenvolvimento.
As novas estratégias devem mobilizar o setor privado por meio de mobilização das poupanças e investimentos públicos e privado, para elevar o nível da formação bruta do capital fixo (AMARAL FILHO, 2001).
A política de investimento em infra-estrutura é de suma importância para uma região, pois ela cria externalidades para o capital privado, como: redução dos custos de transação, de produção e de transporte, acesso a mercados, etc. Isto favorece a formação de aglomerados de atividades comerciais, que tem sua existência associada a algum tipo de vantagem competitiva locacional na localidade especifica.
Todavia, uma política de investimento em capital fixo, em si, não é suficiente para criar um processo dinâmico de endogenização do excedente econômico local, e atrair excedentes de outras regiões, para assim provocar uma ampliação das atividades econômicas, do emprego, renda, etc.
A produção de efeitos multiplicadores crescentes e virtuosos sobre o produto e a renda, não é conseqüência de qualquer política de investimento, é preciso que tal política esteja contida no contexto de uma estratégia mais global de desenvolvimento da localidade ou do estado, cujos mecanismos estejam administrativa, econômica e politicamente fundamentados, com o objetivo de evitar a formação de “enclaves” ou aglomeração de indústrias desprovidas de coerência interna nas suas interconexões (AMARAL FILHO, 2001).
Essa fundamentação tem relação com teorias consagradas do desenvolvimento regional, que envolvem alguns conceitos-chave tais como “pólos de crescimento”, constituídos por firmas ou setores motrizes (F. Perroux), que conduzem “concatenação para frente e para trás” (A. Hirschman), e “efeitos cumulativos de causação circular progressiva” (G. Myrdal) (AMARAL FILHO, 1996).
No entanto, as políticas regionais nucleadas pela teoria dos “pólos de crescimento”, tiveram resultados frustrantes em termos de equidade e endogenização. Também, tal teoria está relacionada com o planejamento centralizado, “de cima para baixo” e a grande firma fordista, esses foram responsáveis pelo declínio de muitas regiões tradicionalmente industriais, e como houve a ascensão de outras regiões, até então, desconhecidas, as teorias tradicionais cederam lugar a modelos de desenvolvimento regional do tipo “de baixo para cima”.
Recentemente, as políticas regionais passaram a se basear em novas estratégias, como o distrito industrial, milieu innovateur (ambiente inovador) e cluster que tem como fonte a noção de “economia externas marshallianas”. Estes conceitos são mais coerentes ao processo pós-fordista de descentralizarão produtiva e mais próximo do desenvolvimento regional endógeno.
Amaral Filho (1996) destaca que o objetivo de uma estratégia como essa é abastecer um determinado local de fatores locacionais econômicos com capacidade de criar um pólo de crescimento,

com variados efeitos multiplicadores que se auto-reforçam e que se propagam de maneira cumulativa, transformando a região num atrator de fatores e novas atividade econômicas (AMARAL FILHO, 1999, p.1294).

Esses projetos devem estar ligados a alguma vocação regional, como disponibilidade de recursos naturais específicos, a existência de atividades típicas ou históricas, ou alguma atividade econômica criada pelo planejamento em função da vontade política das lideranças locais ou regionais.
Porém, não é suficiente ter uma concentração geográfica de atividade econômica, concorrentes mais afins, tal fato pode até construir um pólo econômico atrator, porém para que a região tenha um desenvolvimento a longo prazo é indispensável que essa concentração forme um Arranjo Produtivo Local.
Casarotto Filho (2000), defende que é preciso também que o poder sub-nacional homogeneíze os incentivos para o desenvolvimento empresarial e para os investimentos, favoreça a consolidação das agregações municipais, forme uma força tarefa de especialistas e invista em economias externa e bens coletivos.
A escolha do setor que deve ser alvo dos investimentos e incentivos é um dos problemas cruciais no âmbito da economia local, sendo que um dos principais critérios utilizados, na determinação da escolha do setor, é a magnitude dos multiplicadores das atividades a serem geradas localmente.
Geralmente as pequenas e médias empresas são as que mais dependem de políticas públicas, além de estarem muito relacionadas com a localização pois têm muita dificuldade em abrir escritórios ou filiais em outras localidades e dependem muito das relações que têm no local, uma vez que não possuem capital necessário para obter certas escalas mínimas para se suprir de alguns serviços e externalidades que encontram em condições facilitadas e seguras no local atual e que podem não ser encontradas em outras localidades (SANTOS; DINIZ e BARBOSA, 2004).
Já as empresas grandes não dependem de ganhos de escala ou escopo advindos de cooperação multilateral ou da proximidade entre suas plantas e dos concorrentes para obterem serviços especializados. Também não dependem da proximidade de centro de pesquisa e ensino, pois têm mais facilidade em contratar mão-de-obra em outros lugares.
Por isso, alguns autores, como Amato Neto (2000), defendem que são as pequenas e médias empresas as mais propícias a formarem um APL e também são beneficiadas pela flexibilidade inerente às pequenas e médias empresas o que as tornam mais competitivas que as grandes firmas (GRACEZ, 2000).
Almeida (2002) questiona a importância dada à condição da criação de APL com ênfase nas pequenas e médias empresas e cita três razões. Em primeiro lugar as pequenas empresas criam menos emprego do que é divulgado; segundo, grande parte das novas ocupações das pequenas empresas são explicadas pelo deslocamento do emprego industrial, as chamadas terceirizações. Por fim, os empregos nas pequenas empresas tendem a ser mais instáveis e mal remunerados.
A terceirização tem sido usada, basicamente, com estratégia para redução de custos. Esta estratégia tem resultado no aumento de intensidade do ritmo de trabalho, na maior concentração de tarefas, precarização nas condições de trabalho e redução de salários, (DRUCK,2001).
A autora cita um exemplo de uma empresa de elevadores que terceirizou parte de suas atividades e com isso 130 empregados foram demitidos e, dentre eles, 11 ferramenteiros que foram orientados a tentar emprego, na mesma função, na empresa terceirizada, que oferecia remuneração 2/3 menor. Ainda quanto à remuneração, Soares (2004) mostra que são as menores empresas que têm as menores remunerações.
Almeida (2002) também chama a atenção para a ilusão de relações “harmoniosas” de cooperação entre grandes e pequenas empresas no seio das cadeias de subcontratação ou terceirização, bem como nos clusters.
Almeida (2002, p. 252) pontua.

O clustering, isto é, o desenvolvimento de alianças estratégicas entre grandes e pequenas firmas, é desejável e deve ser estimulado, mas sem ilusões. Tais alianças exigem quase sempre liderança (empresas líderes) e relações de subordinação. Decorre da própria natureza destas alianças a coexistência, num mesmo ambiente, de cooperação, competição e conflito.

Os clusters formados por pequenas empresas foram classificados por Meyer-Stramer (2000) de clusters de sobrevivência e são caracterizados pela informalidade e pelas faltas de capital social, relações confidenciais, cooperação, concorrência sadia e inovação como elemento de vantagens locais.
Almeida (2002) também critica a admiração, muitas vezes exagerada, de casos bem-sucedidos de distritos industriais e clusters, para ele tal admiração tem dado origem ao modismo e direcionado políticas públicas a transformarem grupos de pequenas e médias empresas em APL e lembra na página 256 que:

(a) a maior parte dos clusters industriais tem origens históricas pouco reproduzíveis; (b) para ser bem-sucedido, o clustering (agrupamento) supões ações continuadas por uma década ou mais; (c) o clustering de médias e pequenas empresas exige forte intervenção governamental; (d) o surgimento de certos clusters depende de grandes investimentos de grandes empresas ou agências estatais, além de outros pressupostos.

Mesmo concordando que os clusters são capitaneados por empresas privadas, geradoras de riquezas via comercialização de produtos o/ou serviços competitivos, e que são de difícil reprodução Barros (2002), defende que o setor público pode ser decisivo no desenvolvimento de clusters através de políticas denominadas de clustering.
Segundo o autor, o clustering é importante para promover a eficiência dos clusters uma vez que tais políticas buscam superar as falhas de mercado na alocação dos recursos. Como alguns investimentos geram externalidades que superam em muito as economias internas os agentes privados não alocam a quantidade de recursos socialmente ótima para sua produção. Devido a isto o setor público é decisivo em alguns investimentos como infra-estrutura, recursos humanos e tecnologia.
Baseados nessas idéias muitos município no Brasil, particularmente Vitória da Conquista, têm direcionado políticas públicas para impulsionarem as micros e pequenas empresas. No próximo tópico mostraremos se tais empreendimentos justificam toda essa atenção, principalmente quanto ao número e a qualidade dos empregos gerados.

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